求解社保困境

　　引言：

　　我国社保还处于制度未定型、未定性、未定局的阶段，应借立法这个机会从制度结构上一揽子解决社保设计问题。否则，这部立法就可能成为第三部“蹩脚”立法。

　　草案缘何“授权”多

　　《中华人民共和国社会保险法（草案）》从2006年初原国家劳动和社会保障部首次公开征求专家意见，到全国人大常委会向社会全文公布草案征求意见，大约经历了近3年时间。

　　从理想状态讲，我国《社会保险法》的基本理念、基本原则和基本目标在《宪法》中早已明确，例如《宪法》第十三条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”《社会保险法》的基本框架、基本要求和基本制度在《劳动法》里也单独设立了第九章“社会保险和福利”，并做出了七条五款的详细规定。所以，《宪法》和《劳动法》都应是《社会保险法》的上位法，或者说，作为位阶较低的《社会保险法》应该具有一定的可操作性。

　　而此次草案中，虽然改变了之前按缴费和待遇等分列成章的体例，将养老、医疗、工伤、失业、生育五个险种单列成章，各险种的规定更加集中和具体，但相对于实际情况和现实问题，本草案可以说还是比较空泛。比如，权利和义务的规定显得原则性比较强，主管部门的“操作空间”比较大。而这是参保人最关心的所在，也是地方政府执行起来最容易“走样”和“变通”的地方。

　　《社会保险法》应该具有较强的可操作性，这也是国际惯例。比如美国《社会保险法》关于社保基金的运营规定是在第二章《联邦养老、遗属、残障保险待遇》的第一条《联邦养老、遗属保险信托基金与联邦残障保险信托基金》里，这一条非常复杂庞大，对美国联邦信托基金的组织结构、治理结构、投资策略等等做了极为详细的规定，“款”和“目”合计能有上百个，其中第二条《养老和遗属保险待遇支付》长达57页。

　　与国外相比，此次《社会保险法》（草案）显得空泛和原则化，有其原因。我国的社保制度正在建设和完善之中，很多问题难有定论。比如，本草案中，不包括“隐性”授权在内，仅明确授权的就有9处，而且其中4、5个授权条款都是因为制度框架未确定的原因造成的，就是说，起草者无法落笔，难以决定，只能“推”给国务院“另行规定”。

　　这么多条款难以落笔，不得不采取授权的办法，几乎每一条授权的根源都可追溯到统筹层次上来。早在1991年，国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》就做出决定，“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。”但是，18年过去了，统筹层次一动未动，就连辽宁省试点8年，还是维持在市、县级水平上。在目前制度下，这是一个难题，涉及到财政风险，提高到哪个层级，哪个层级的财政就容易陷入极大的风险之中，所以，二元结构下，统筹越低，效率越高；统筹越高，风险越大，这是一个规律。

　　案例一：基金管理“千头万绪”

　　有关社保基金的投资体制问题，目前规定是只有两个渠道，即银行协议存款和购买国债，但收益率只有2％，而这在许多年份，比如2008年（平均CPI是5.9％），都是负利率。因为统筹层次太低，目前便不可能制定一个比较理想的投资政策。

　　全国社保基金都分割在2000多个县市级统筹单位，每个单位的五险基金基本上又都是相对独立管理，分由不同的行政单位。例如XXX医保基金中心、XXX养老基金科，如果再加上农保等，全国的基金管理分割成一万几千个，并且还受地方政府的左右。加上每个管理科室或中心的基金管理人员，既非收益率较高的专业机构，又非懂得投资的专业人士，由此，便不敢“放开”基金管理，不敢对其实行市场化投资策略，只能死死地规定它存在银行买国债，忍受2％收益率的侵蚀和贬值风险。因此，社保基金便经常被挪用，不是去搞房地产，就是被企业拆借，以获得较高的收益率。

　　最近几年，随着社保退休金水平与机关事业单位相比差距越来越大，2007年，在连续三年上调待遇水平的基础上，国务院再次决定上调三年。这反过来又加大了社保基金的财务压力，甚至加大了各级财政的压力，例如，2007年两级财政补贴仅养老保险就达1100多亿元。