不公正的发展：中国国企垄断现状

     我国垄断行业其实是国有资本对行业的垄断和控制，是一种产权资格垄断，甚至可以说是公权垄断。垄断行业“一股独大”，在治理上必然“一股独霸”，在绩效上往往“一股独差”，形成独资、独治、独占、独享的“四独”局面 

   中国垄断行业大体包括五类：一是全国性自然垄断产业，如电信、电力、民航、邮政、铁路、石油；二是区域性公用事业和基础设施行业，如供水、热力、燃气、公共交通、港口、垃圾处理；三是本应属于企业化经营但采取了事业单位体制的行政垄断行业，如有线电视、医院；四是本应属于竞争性行业但在我国采取了行政垄断体制的行业，如机车车辆制造业、核工业、航空工业、飞机制造业等；五是特种行业，如造币、烟草、食盐、医药、能源、资源、殡葬等。目前垄断行业约占中国GDP的40%。

　　改革开放30多年来，中国经济改革取得了举世瞩目的成就，推动了中国经济的长期发展。但改革主要发生在竞争性产业领域，广大垄断行业总体上还没有改革，垄断行业改革滞后已是不争的事实。尽管垄断行业在发展上也取得了巨大成就，但这种发展不符合科学发展观，也不符合和谐社会建设要求，更不符合转变经济发展方式的要求。为此，必须打破垄断，引入竞争，全面改革，实现垄断行业科学发展。

　　公权垄断的“独角戏”

　　我国垄断行业其实是国有资本对行业的垄断和控制，是一种产权资格垄断，甚至可以说是公权垄断。即便在主体企业已进行了股份制改造和上市的电信业，国资委通过全资拥有集团公司间接控制了上市公司的绝大多数股权。垄断行业“一股独大”，在治理上必然“一股独霸”，在绩效上往往“一股独差”，形成独资、独治、独占、独享的“四独”局面。

　　国有独资公司

　　国有独资模式，即在原有国有企业的基础上改制成为国有独资有限公司。国有独资公司治理结构的主要特点为：一是产权结构单一，国有独资全资；二是不设股东会，由政府代行所有者权益，股东大会的职能由政府和董事会共同行使；三是董事会、监事会成员由政府任命，经理层的人事安排也主要由政府完成；四是董事会、经理层、党委会交叉任职，几乎是“三套班子，一套人马”。监事会则在其领导之下。然而，垄断行业的国有独资公司只是设立了与公司制度相适应的机构，而协调运转、有效制衡并未实现，“形似而神不似”，实质上与公司制改革以前差别不大。

　　垄断行业的国有独资有限责任公司在解决了国有资本无限责任的同时，在公司治理层面产生了新问题：一是独立的市场竞争主体和法人主体地位难以落实。国有独资有限责任公司不设股东会是可行的，也符合《公司法》规定。从理论上讲，只要政府能够代表全体公民的利益，自然就可以行使股东会职能；即使政府不能完全代表全民意志，实践中也无法再找出更合适的组织机构。但是《公司法》第六十六条又规定由国家授权投资的机构或者国家授权的部门，授权公司董事会行使股东会的部分职权。二是董事会、监事会、经理层成员产生基本由政府控制，政企不分。董事长由党组织部门或政府的人事部门直接任免或对其任免有决定性的影响力。这种情况从原则上说并没有违反公司制度的根本原理，但问题是政府按什么原则来选择公司董事长，如何产生？至于本来应该由董事会聘任或解聘的总经理由政府部门任免，则明显有悖于公司制原理。在董事会、监事会、经理层均受政府控制的情况下，他们除职业与政府公务员不同外，其任免、职级、升迁等与政府公务员没有实质上的差异，政企不分无可避免。三是董事会、经理层乃至党委会交叉任职，成员几乎由同一群体构成，也不符合公司制度的基本原则。同时，监事会由党委副书记、工会主席、财务负责人、职工代表组成，处于企业直接领导之下；再加上董事会行使股东会部分职权，由此形成了国有独资企业公司治理结构的独特现象，即在政府授权的条件下，“自己聘任自己，自己监督自己，自己审议自己”。四是垄断型国企高管对调现象严重。电信、电力、石油、航空等垄断行业领域，国企高管对调极为普遍而频繁。同行高管对调相当于国外反垄断法指向的“人事参与”或合谋现象，破坏了企业之间的竞争关系。

　　国有控股公司

　　垄断行业的国有控股有限责任公司是在公司化改革过程中，通过国有股减持的方式，向企业内部职工、社会团体和个人出售企业股份，由单一投资主体逐渐转变为多元投资主体。同时，国有股仍然保持相当比重，保有控制地位。垄断行业国有控股有限责任公司主要通过两种途径产生：一种是股本总额和向社会公开募集的股本额达到法定资本最低限额，股权结构分散，依此设立股份有限公司；另一种则是通过引进外资或民间资本，通过合资合作的方式成立的有限责任公司。

　　国有控股有限责任公司的投资主体增加，股权分散，因此公司组织机构中设立了股东会或股东大会，由于非国有股东的存在，董事会、监事会、经理层成员受政府直接控制的力度相对减弱。不过，问题仍然非常严重。在股份有限公司中，普遍存在的一个现象是国有股一股独大，社会公众股比重较小且相对分散。在非国有股与国有股的博弈过程中，由于非国有股权比重较小本已处于弱势地位，再加上股权分散，其应有的表决权也不能充分实现。因此，在股份有限公司中普遍存在着股东大会职权难以充分实现的问题，甚至股东大会形同虚设，真正的权力仍然集中在代表国有股权的政府手中。在这种情况下，公司治理结构存在着与国有独资公司类似的情形。简言之，国有股一股独大带来三个问题：一是经营者损害股东的利益，二是大股东损害小股东的利益，三是大股东代表损害大股东的利益。

　　垄断经营成“主题歌”

　　长期以来，垄断行业发展机制一直是垄断经营机制，主要表现在以下几方面。

　　在商业运营环境方面，存在价格扭曲的问题。长期以来，在政府垄断经营的体制下，一方面一些行业服务被当作公益性产品对待，价格偏低；另一方面，部分行业价格偏高，原因是成本中存在大量的不合理因素。一些不该进入的费用进入了成本，包括行业的高工资。按就业人员平均劳动报酬计算，2008年全国各行业平均值为28898元，电信行业为45745元，航空运输业为76331元，石油和天然气开采业为45712元，远远高于全国各行业平均水平，存在成本偏高成分。正因为成本偏高，导致价格扭曲，资源配置误配现象严重。

　　进入壁垒依然过高，难以形成有效竞争。这方面主要表现为进不来，不对等，同质性。“进不来”是指进入壁垒障碍严重，导致在多数部门竞争主体数量有限，产业集中度偏高。“不对等”是已有企业与新进入企业处于不对等竞争的状态。支配市场的原垄断企业较之新进入企业具有压倒性的先入优势，同时它还凭借自己的优势采取一些阻碍竞争的策略性行为，使得有效竞争难以实现。“同质性”是竞争主体资本属性的同质性较高。也就是说，引入竞争的方式基本上是对国有企业进行拆分重组，这种拆拆分分，只是作为所有者的国家所管理企业的数量发生变化，或者说，只是国有企业之间的利益调整，并没有产生以明晰产权为基础的市场竞争主体，最终只能是预算软约束下国有企业之间的“兄弟之争”。也就是说，在单一国有或国有投资占主体的结构中引入竞争，所有竞争者的利益主体只是一个，即国有资产所有者，这样，任何一个企业在竞争中被淘汰都将是国有资产的损失。可以说，由于垄断行业已经被“巨无霸”占领，对主管部门来说，尽管表面上可能希望引入一些竞争做点缀，但民营资本进入垄断性行业愈发艰难。